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Hacia una Ley General de Sanidad del siglo XXI

Mayo de 2016 - Jorge Sánchez Franco

El 18 de marzo de 1986, el pleno del Congreso de los Diputados aprobaba el texto definitivo de la Ley General de Sanidad. La norma, que entró en vigor pocos días después, el 25 de abril, supuso la universalización en España de la asistencia sanitaria y sentó las bases del actual Sistema Nacional de Salud. Desde los primeros pasos hasta la aprobación del texto definitivo se produjeron infinidad de tiras y aflojas, traducidos en 14 borradores diferentes

La Ley General de Sanidad (LGS) acaba de cumplir tres décadas en pleno debate entre aquellos que defienden la necesidad de reformarla y adaptarla a los nuevos tiempos y quienes sencillamente piden su derogación para promulgar una nueva norma más moderna y realista. Esta obsolescencia empezó a ponerse de manifiesto a partir de la firma de los pactos autonómicos de 1992, cuando se produjeron las transferencias del Estado a las comunidades autónomas, y se ha ido incrementando de manera progresiva con las numerosas modificaciones realizadas a lo largo de los últimos años. La última de ellas y la más polémica ha sido el Real Decreto-Ley 16/2012, del 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud (SNS) y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.

Promulgado por el Gobierno de Mariano Rajoy, cinco meses después de ganar las elecciones del 20 de noviembre de 2011, este decreto ha hecho temblar uno de los pilares fundamentales de la LGS: la universalidad. Y es que, bajo el despiadado objetivo de reducir el déficit del Estado, dicha normativa dejó sin tarjeta sanitaria a miles de inmigrantes irregulares. Desde entonces, las comunidades autónomas –incluidas las del Partido Popular- han venido anunciando y/o poniendo en marcha diferentes medidas para asegurar la cobertura sanitaria de este colectivo. Esta rebelión ha sido respondida por el Gobierno central mediante la presentación de sendos recursos contra los ejecutivos regionales de Cataluña, País Vasco, Navarra, Comunidad Valenciana, Aragón, Baleares y Cantabria.

El PP quiere mirar al futuro con un horizonte más amplio

En este contexto, José Ignacio Echániz, secretario ejecutivo de Sanidad del Partido Popular, cree que "hay algunos ámbitos en los que necesitamos mirar al futuro con un horizonte mucho más amplio del que ofrece la LGS, como la equidad entre los pacientes de diferentes territorios o la excesiva compartimentación administrativa sanitaria". Para estos aspectos "la norma supone un freno o no da una respuesta acorde a las necesidades actuales", añade. En todos estos años, "cerca de veinte modificaciones han ido adaptando el SNS". Sin embargo, "cuestiones como la libertad de elección o las nuevas forma de gestión han tenido que ir buscando acomodo con la promulgación de otras normas".

Para el PP "sería oportuna una nueva ordenación básica sanitaria para toda España", afirma el experto. Aspectos tales como "la sostenibilidad, los derechos de los pacientes y de los profesionales o las nuevas formas de contratación pública sanitaria no tienen la presencia necesaria en el texto de 1986". En este punto, "lo importante es pensar hacia dónde queremos que avance el sistema para que sea abierto, sostenible, moderno y eficaz". La propuesta sanitaria electoral del PP "es ambiciosa y moderna, y exige importantes modificaciones".

Echániz destaca ocho cuestiones que "van a formar parte de la agenda sanitaria más inmediata y que definirán el desarrollo de nuestro sistema sanitario para los próximos 30 años":

• Refuerzo de la sostenibilidad del SNS para que no vuelva a ponerse en peligro.

• Fomento de la equidad para que todos los españoles tengan la misma Sanidad y la misma cartera de servicios vivan donde vivan.

• Creación de un instrumento normativo que garantice la asistencia sanitaria integral a cualquier ciudadano con independencia de lugar en el que se encuentre.

• Desarrollo de una nueva metodología para la incorporación de nuevas terapias de alto coste.

• Profesionalización de la gestión sanitaria.

• Impulso de la transparencia, la evaluación permanente y la rendición de cuentas en los diferentes niveles asistenciales, tanto políticos como administrativos o asistenciales.

• Mejora de la protección de los derechos de los pacientes a través de decisiones informadas y de una asistencia más humanizada.

• Incorporación de las nuevas tecnologías aplicadas a la salud, como la gestión del 'big data'.

El PSOE aboga por promulgar una nueva ley que blinde al SNS

Para María José Sánchez Rubio, secretaria de Sanidad del PSOE y consejera de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, la LGS "significó un hito en la protección social y sentó las bases para uno de los pilares del Estado del Bienestar más apreciados por la ciudadanía española". Los servicios sanitarios, "de alta calidad y eficiencia, han supuesto un claro instrumento de redistribución y equidad entre la población", añade. En definitiva, "es muy probable que esta normativa haya sido la más relevante de nuestra reciente historia".

Después de 30 años, el PSOE pide que se aborde "un nuevo debate sobre el modelo sanitario con el objetivo de reforzarlo, salvaguardando los valores que han dado identidad a nuestro sistema sanitario: equidad, universalidad, igualdad y carácter público de los servicios", señala. Más concretamente, los socialistas plantean en su programa electoral la promulgación de una nueva ley que "permita adaptar el SNS a los nuevos escenarios económicos y sociales, blindándolo frente a posibles amenazas".

En este contexto, "deberemos consolidar diferentes aspectos relacionados con la sostenibilidad, como la calidad y la eficiencia, con una visión de los servicios centrada en la persona, dando especial relevancia a la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad y con la participación activa de todos los agentes implicados". También se hace necesario "reforzar la coordinación y codecisión de las comunidades autónomas en el marco del Consejo Interterritorial".

Como paso previo a todo esto, Sánchez Rubio exige la derogación del Real Decreto-Ley 16/2012 y, seguidamente, "la restauración de la universalidad, la revisión de los copagos, la recuperación del Fondo de Cohesión Sanitaria y la convergencia a una cartera común de servicios", enumera.

Por último, la experta considera que todas las políticas deberían mantener un enfoque sanitario, dirigiendo la acción de los gobiernos hacia los determinantes de la salud y las condiciones de vida que influyen en el bienestar de las personas. "Es una visión más inteligente, eficaz y sostenible", concluye.

Podemos pide una actualización prioritaria de diversas materias

Por su parte, María José Vílchez Lara, responsable de Sanidad y consejera ciudadana de Podemos Granada, apunta que "se hace necesaria una actualización prioritaria de diversas materias tratadas, especialmente las relativas a la salud pública y a la salud mental". A lo largo de las tres últimas décadas, la LGS ha "sufrido numerosas modificaciones, muchas de ellas ancladas en el anacronismo, y todavía hay aspectos que cambiar e incluso abolir", añade. "Se han ido sumando diferentes legislaciones sobre aseguramiento, financiación autonómica o cohesión y calidad, que han quedado pendientes de desarrollo en muchos casos". Según Podemos, esta ley "presenta deficiencias y contradicciones en diferentes apartados, como los referidos a la Ley de Autonomía del Paciente, con una potente variación encubierta en su desarrollo de 2015, o la reciente pérdida de universalidad de la Sanidad".

De cara al futuro, Vílchez Lara cree que se podría promulgar una nueva ley o modificar la actual. "Cualquiera de las dos opciones es posible, siempre y cuando haya un consenso entre todas las fuerzas políticas", señala. En este sentido, apunta hacia un necesario pacto por la Sanidad.

Podemos plantea modificaciones a corto plazo en diez aspectos de la LGS, destacando las siguientes:

• Introducción de partidas de financiación condicionada y establecimiento de un sistema transparente de información económica y de actividad sanitaria.

• Recuperación de la universalidad de la atención y unificación real de la cobertura sanitaria para evitar duplicidades en los sistemas de protección actuales y hacer posible la consecución de una mayor equidad.

• Establecimiento de nuevos mecanismos para el funcionamiento coordinado del SNS, que eviten los enfoques competenciales y promuevan los mecanismos de coordinación funcional: sistemas de información, evaluación de tecnologías, sistema unificado de compras, agencia de salud pública, etc.

• Definición precisa de los límites de las formas de gestión que se puedan introducir en el nivel hospitalario, excluyendo la posibilidad de seguir utilizando formas de concesión administrativa tipo PFI y similares.

• Distribución de recursos con arreglo a criterios poblaciones para garantizar un acceso homogéneo a la atención primaria y regulación específica que condicione y refuerce su papel como puerta de entrada al sistema sanitario.

• Integración de las unidades clínicas internivel, con grandes modificaciones estructurales y funcionales, de acuerdo a criterios flexibles de planificación y zonificación.

• Refuerzo del "sistema de compra" del SNS, con participación operativa, real y colaborativa de las comunidades autónomas.-Establecimiento de convenios para participar de manera compartida en la orientación de la innovación de la industria farmacéutica hacia las necesidades de la población más vulnerable y participación real de las autonomías en el sistema de fijación de precios de los productos farmacéuticos.

• Implicación creciente de las oficinas de farmacia en los programas de control del paciente crónico y otros relacionados con el envejecimiento poblacional.

• Establecimiento de limitaciones de la regulación estatutaria para el personal que logra acceder a esa condición y regulación de aspectos tales como las condiciones de desempeño de los puestos de trabajo, los horarios, la fijación de plantillas o la carrera profesional.

La LGS sigue vigente en su totalidad, según Ciudadanos

El portavoz de Sanidad del Grupo Parlamentario Ciudadanos, Francisco Igea, ha dicho de la LGS que "sigue vigente en su totalidad, pero sobre todo en su espíritu". Sin embargo, "el proceso de transferencias ha dejado algunos aspectos de la ley seriamente tocados, como la equidad, la inspección por parte de la Administración central, el control de calidad o los sistemas de información transparentes".

Sobre la posibilidad de derogar la LGS para promulgar una nueva normativa, Egea se muestra reticente: "No cabe duda de que la ley necesita adaptaciones y mejoras, peros somos cautos en lo que se refiere a un desarrollo completamente nuevo, ya que sus principios y cuerpo siguen siendo perfectamente válidos". Ciudadanos considera que "no hay que generar un problema donde no existe, tal y como se ha hecho con el decreto de prescripción enfermera".

El partido de Albert Rivera plantea dos líneas básicas a seguir: por un lado, avanzar hacia la creación de un portal de transparencia que sirva de herramienta básica en la gestión, ayudando a saber cómo funcionan nuestros servicios realmente y cuáles son sus resultados sanitarios, económicos y de calidad; por otro, despolitizar la gestión sanitaria y luchar contra la arbitrariedad que genera. "La libre designación, la ausencia de rendición de cuentas y la falta de una auténtica meritocracia son, sin duda, los auténticos lastres del sistema", señala Egea. Con respecto a los profesionales sanitarios, "se debe avanzar por el camino de la homologación de sus condiciones laborales hacia la media de los países de nuestro entorno", concluye.

Piden una Ley General de Sanidad más centrada en la eficiencia

El SNS "no solo tiene un problema de sostenibilidad, sino también de calidad de los servicios y de motivación de sus profesionales", ha apuntado Julio Sánchez Fierro, vicepresidente primero de la Asociación Española de Derecho Sanitario (AEDS), durante su intervención en la jornada "30 Aniversario de la Ley General de Sanidad (LGS)", organizada por la Real Academia Nacional de Farmacia y MSD. El experto se ha mostrado contrario a derogar la LGS, tal y como sugieren algunas voces, pero es consciente de que "hay que revisar las estructuras y organización de la asistencia sanitaria, porque el marco comunitario también lo exige". En ese camino, ha apuntado varios aspectos a tener en cuenta, como la evaluación del rendimiento del SNS, la información y formación del paciente, la revisión de la cartera de servicios o la estabilidad en el empleo.

Por su parte, el doctor Pedro Sabando, ex jefe del Servicio de Reumatología del Hospital Universitario de La Princesa, de Madrid, y subsecretario del Ministerio de Sanidad con Ernest Lluch, ve necesaria una LGS del siglo XXI: "Una norma de máximo nivel que ponga orden en la Sanidad española". Con esto no quiere decir que haya que retrotraer las competencias dadas, sino que "se hace necesario un instrumento que analice los problemas del SNS y ofrezca soluciones basadas en la eficiencia, dado que el Consejo Interterritorial no está cumpliendo con su papel de coordinador". Sabando se ha centrado especialmente en los dos años previos a la promulgación de esta ley, cuando recibieron un "acoso ingrato e injusto" por parte de la oposición, los sindicatos y la Organización Médica Colegial (OMC). "Incluso hubo tensiones entre el equipo ministerial y el propio PSOE".

Según el doctor Félix Lobo, catedrático de Economía de la Universidad Carlos III, de Madrid, "eficiencia, evaluación, transparencia e incentivos deben formar parte del futuro de la Sanidad en España". Ve imposible "blindar" el SNS, pero sí cree que "hay que darle prioridad porque es lo que piden los ciudadanos", afirma. "Esto no significa que haya que abrir el grifo sin más, sino que se deben asignar los recursos de forma eficiente". Como buen economista, el experto se ha mostrado especialmente preocupado por el déficit público de nuestro país, que se situó en el 5,2% del PIB en 2015. "La Unión Europea nos va a exigir cambios y recortes", afirma. "Nunca vamos a ser independientes si no reducimos nuestra deuda", añade. Si unimos esto a la "preocupante situación política que vivimos, parece casi imposible poder mejorar la actual situación de nuestra Sanidad".

La moderación del acto ha corrido a cargo del doctor Honorio-Carlos Bando, profesor honorario de la Facultad de Medicina de la Universidad Autónoma de Madrid y académico de la Real Academia Nacional de Farmacia, quien también ve necesaria una puesta al día de la LGS tras tres décadas de existencia. "Por encima de todo, habría que eliminar todo aquello que no sea operativo", ha apuntado.

DOCUMENTACIÓN Y FUENTES

1. Entrevista a José Ignacio Echániz, secretario ejecutivo de Sanidad del Partido Popular.

2. Entrevista a María José Sánchez Rubio, secretaria de Sanidad del PSOE y consejera de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía.

3. Entrevista a María José Vílchez Lara, responsable de Sanidad y consejera ciudadana de Podemos Granada.

4. Entrevista a Francisco Igea, portavoz de Sanidad del Grupo Parlamentario Ciudadanos.

5. Jornada "30 Aniversario de la Ley General de Sanidad (LGS)", organizada por la Real Academia Nacional de Farmacia y MSD.

6. Hemeroteca Revista EL MÉDICO.

7. EL MÉDICO INTERACTIVO.